El Origen del Concierto Económico Vasco

Viñeta sobre el Concierto Economico Vasco publicada por la revista satirica Gedeon el 24-06-1906

Viñeta sobre el Concierto Economico Vasco publicada por la revista satirica Gedeon el 24-06-1906

 

El Nacimiento del Concierto Económico y los acontecimientos que lo originaron:

 1- La abolición foral en el origen del Concierto Económico Vasco (ver)

 2.- Los acontecimientos antesala del Concierto Económico (ver)

 3.- La Sanción del Concierto Económico: El Real Decreto de 28 de febrero de 1878 (ver)

 Bilbiografía (ver)

1- La abolición foral en el origen del Concierto Económico Vasco

El nacimiento del Concierto Económico tiene una fecha concreta, el día 28 de febrero de 1878, en que el Gobierno de la monarquía española dicta un Real Decreto que lo fija y legaliza como la figura que articulará las relaciones de carácter fiscal entre el Estado Español y los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.

Este alumbramiento se va a producir en un contexto histórico  determinado en el que debemos sumergirnos para comprenderlo en todas sus partes. Fundamentalmente hay que retornar hasta 1876 cuando los acontecimientos que se sucedieron marcan un punto de inflexión en las relaciones de los territorios vascos con España.

En enero había finalizado la última de las Guerras Carlitas, que había tenido como uno de sus principales escenarios de combate las geografías vasca y navarra. En esta guerra se habían vuelto a enfrentar los carlistas y los liberales.

Los primeros, con unos postulados ideológicos que se resumían en patria, iglesia y monarquía y el retorno al antiguo régimen, representaban una reacción contra el liberalismo anticlerical y radical de la experiencia fracasada de la primera república española. Pero también contra el liberalismo moderado que había tomado el relevo al régimen republicano, restaurando la monarquía en la figura de Alfonso XII, hijo de Isabel II, y cuyo máximo exponente político en estos años y los posteriores fue Antonio Cánovas del Castillo.

La guerra duró cuatro años (1872-1876) y se saldó con la victoria militar de los liberales y del Gobierno de la monarquía, a pesar de que antes de finalizar la contienda el Gobierno propuso un arreglo al bando rebelde. Sin embargo, el carlismo se negó a negociar su rendición.

La derrota armada del carlismo dio la oportunidad a los políticos liberales españoles de legislar la abolición de los Fueros Vascos. Para ello utilizaron una ecuación simplista equiparando Fueros Vascos y Carlismo, y determinando igual grado de culpabilidad para ambos como promotores de las guerras carlistas. De esta forma, los Fueros quedaron sentenciados al determinar su erradicación como una necesidad imperiosa para el bien de la nación española y de sus ciudadanos, única forma de garantizar la paz. El régimen foral quedó criminalizado ante el conjunto de la población española con capacidad para formar la opinión pública, así se generalizó el sentimiento antifuerista español.

Si bien es cierto que el carlismo no tuvo en origen reivindicaciones fueristas, los carlistas vascos añadieron como ideología la vindicación de la reintegración foral. Se requería que el régimen foral quedará reintegrado a la situación que disfrutaba con anterioridad a la ley de 25 de octubre de 1839, resultado del fin de la primera guerra carlista y que recogía la confirmación de los Fueros “sin perjuicio de la unidad constitucional”, y las siguientes legislaciones que dieron como resultado definitivo, entre otras medidas, el traslado de las aduanas a la costa y la supresión del Pase Foral.

Pero en Álava, Bizkaia y Gipuzkoa también había liberales, y estos, unidos al Gobierno de la monarquía, defendieron la bandera del liberalismo durante los años de la contienda. Su principal campo de operaciones y de preponderancia se circunscribía a las ciudades. Sin embargo, y a pesar de las similitudes y coincidencia de criterios entre liberales vascos y españoles, existió una diferencia clara que determinó las relaciones entre ambos una vez finalizada la guerra. Esta disparidad fue el sentimiento fuerista que definió a las personalidades políticas liberales vascas. La existencia del liberalismo vasco frenó, en parte, las pretensiones del antifuerismo español más radical.

Por tanto, los protagonistas preponderantes en la esfera política vasca, tanto carlistas como liberales, se caracterizaron por su fuerismo, sin embargo, las discrepancias entre ambos resultaron evidentes. Los Fueros no estuvieron considerados únicamente por los carlistas vascos como parte fundamental del entramado político, social, económico y cultural vasco.

En el sentir de los protagonistas políticos vascos, tanto fueran carlistas como liberales, hubo una constante reclamación de reintegración foral. Pero, las reivindicaciones liberales no se equipararon a las carlistas en cuanto a la parte del aparato foral cuya reintegración se esperaba.

Este tipo de reclamaciones fueristas irán variando con el tiempo. Así podemos ver que durante el  periodo comprendido entre 1876 y 1878 éstas quedaron ligadas a la derogación de la ley de 21 de julio de 1876 y a la vuelta al estado de cosas anterior. Sin embargo, a medida que el régimen concertado se ve afianzado con el paso del tiempo, se equiparará en las mentalidades el propio régimen de Concierto Económico con los Fueros Vascos. Esto no significa que los vascos estuvieran satisfechos únicamente con el Concierto, buscarán siempre, cuando menos, la reintegración de las instituciones forales. Pero las interpretaciones sobre la propia esencia del régimen concertado irán variando entre todos los contendientes en la liza política vasca.

Para comprender el origen del Concierto Económico, además de entender el reparto del poder político en las provincias vascongadas[1] en los primeros momentos del mismo, que se plasma en una clara diferenciación geográfica siendo las ciudades y villas el bastión de los liberales y los pueblos y anteiglesias el de los carlistas, debemos aproximarnos a la situación política imperante en España.

El régimen político de la España del último tercio del siglo XIX quedó definido como una monarquía constitucional de corte liberal, cuyos máximos exponentes serán el propio Rey restaurado, Alfonso XII, y  el principal artífice del régimen, Antonio Cánovas del Castillo. Pero una monarquía parlamentaria liberal exigía la existencia de partidos (partidos de notables) que pudieran alternar en el poder, así nos encontramos con la propia esencia del liberalismo español en los últimos años del siglo XIX.

El liberalismo español se definió en estos primeros años de la Restauración borbónica con la diferencia entre moderados y fusionistas. La esencia que definirá políticamente a este sistema de gobierno será la alternancia en el poder de los dos partidos políticos con mayor peso específico.

El primero de estos bloques gobernantes fue partido liberal moderado encabezado por el mismo Antonio Cánovas del Castillo, principal responsable civil del régimen parlamentario.

El segundo de los bloques que consiguió aglutinar parte de las demás sensibilidades de corte liberal que imperaban en la España finisecular será el encabezado por Práxedes Mateo Sagasta. También los liberales vascos se integrarán en una u otra corriente política según el momento.

El turno le llegó a cada partido de la mano del monarca, quien llamaba al que se encontraba en la oposición parlamentaria en el momento en que el otro entraba en una de las múltiples crisis insalvables que se produjeron durante los años siguientes a la instauración del sistema político restauracionista.

La pregunta inmediata que surge es, ¿cuál es el sustrato ideológico que define al liberalismo español? ¿Por qué desde una ideología cuyos paradigmas serán la unidad de la Patria y la Nación Española se sancionó un régimen como el Concierto Económico que permitió a las provincias vascongadas mantenerse diferenciadas del resto  de esa Nación Española?

En este punto debemos comprender que el único objetivo claro del liberalismo español, en general, fue la supresión del régimen foral. Este régimen foral fue asimilado principalmente con las dos prerrogativas que para el Estado Español resultaba fundamental suprimir; la exención de contribuir a las cargas impositivas del estado nacional y la exención de contribuir con mozos al Ejército de la Nación española. Es decir, dos de las principales figuras que definen un estado nación, por un lado la Hacienda a la que todos los ciudadanos deben contribuir y, por otro, el Ejército cohesionador de la Nación al integrar en sus filas a todos los ciudadanos, masculinos, en edad de dar su sangre por ella.

Éste es el momento en que volvemos a encontrarnos con el político de moda, Antonio Cánovas del Castillo. La abolición foral fue resultado directo del ideario de este hombre y su puesta en práctica. Nunca consideró necesario la supresión de las instituciones forales vascas, hasta que los acontecimientos posteriores a la promulgación de la ley de abolición foral le hicieron comprender lo irremediable  que resultaba su disolución para llegar a un arreglo negociado e integrador de todos los ciudadanos vascos. 

Siempre amparándose en la legalidad que se encontraba en vigencia, como consecuencia de la Ley de 25 de octubre de 1839, pretendió atender a las demandas de los vascongados, llamándolos a consulta antes de redactar el proyecto de ley derogatorio. Sin embargo, no todos los vascongados estuvieron representados en Madrid cuando acudieron los representantes de las diputaciones tras haber sido llamados a consulta para escuchar sus reclamaciones, los carlistas quedaron excluidos.

Solo se atendieron las demandas de aquellos afines al liberalismo, y que habían hecho gala del mismo durante la última guerra carlista. En atención a ellos se mostró el liberalismo español más proclive a sustentar la parte de ese edificio foral que se consideraba podía mantenerse sin poner en peligro la unidad de la patria, y sin que entrará en conflicto con la propia Constitución española. De esta forma, y a pesar de la oposición de todos los políticos, clases dominantes y la oligarquía vasca, la abolición foral en las partes mencionadas se consumó. Desoyendo la oposición manifiesta de las autoridades forales, de los ciudadanos vascongados y de sus representantes en el Congreso y en el Senado, el Gobierno presentó a ambas cámaras el proyecto de ley para la abolición foral.

La oposición al nuevo estado de cosas le vino al gobierno de España por dos frentes. Por un lado, los propios vascongados entendieron que la ley de 21 de julio de 1876 era el castigo que se les imponía en represalia por haberse posicionado las provincias manifiestamente a favor del carlismo durante la contienda, sin tener en consideración la postura de tantos ciudadanos que habían luchado en las filas de los batallones y regimientos de auxiliares liberales.

Por otro lado, dentro del propio liberalismo español se condenó a Cánovas del Castillo por no aprovechar el momento más adecuado que se había producido en la historia de España y de las relaciones entre el Estado y las provincias Vascongadas para derogar en todas sus partes el régimen foral. Estos liberales proclamaron desde todos los foros a su disposición que los Fueros Vascos eran los culpables de las propias guerras carlistas que se habían desarrollado en el siglo XIX; al tiempo que los consideraban “privilegios” otorgados por España a los vascos y, por tanto, revocables en el momento que los gobernantes españoles lo considerasen adecuado. La solución a esta doble ecuación que presentaba a los Fueros como regalía y como causantes de los “males de la patria” era evidente, debían ser abolidos en todas y cada una de sus partes.

Sin embargo, Cánovas del Castillo y los liberales moderados apoyando a su líder, así como parte de los que poco después quedarían englobados dentro del fusionismo, aprobaron la ley tras su debate en las dos cámaras, Congreso y Senado. Ésta fue sancionada por el monarca con fecha 21 de julio de 1876.

En esta ley se especificaba que aquellos particulares y pueblos que pudieran justificar los perjuicios que la guerra les había ocasionado al posicionarse en el bando liberal, podrían acogerse a desgravaciones fiscales.

Al propio tiempo, y también como medida compensatoria para los liberales, quedarían exentos de prestar servicio militar los que justificarán haber luchado contra el carlismo haciéndose extensivo este beneficio a sus descendientes. De esta forma, Antonio Cánovas del Castillo dio muestras del estratega político que era, con una preclara concepción de la situación real, haciendo política de satisfacción hacia quienes habían apoyado en las vascongadas el régimen político del que fue máximo exponente hasta su muerte en agosto de 1897.

Con esta actitud mostró su voluntad integradora, no quiso que los vascos se desligaran emocionalmente de la Nación española, sometiéndose a ésta como meros vencidos, con talante victimista.

Además de consideraciones de carácter político, la realidad económica de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia era la gran desconocida para el Estado español. Esto era consecuencia directa de la falta de estadísticas sobre la riqueza de los territorios, al no haber estado nunca obligadas a contribuir a la Hacienda española. Hasta la fecha, los únicos ingresos que se habían realizado desde las vascongadas habían sido los donativos que graciosamente entregaban al tesoro en momentos concretos y determinados, y a petición del propio Estado.

Administrativamente, el Estado español carecía del necesario aparato burocrático para efectuar los trabajos estadísticos que dieran un conocimiento exhaustivo de la situación económica, además de carecer del suficiente personal para realizar las tareas recaudatorias. Al propio tiempo existía la convicción de que los ayuntamientos y las diputaciones no facilitarían la realización de estas tareas a los empleados gubernamentales.

Por tanto, la carencia de conocimientos reales sobre la situación económica, unida a la inexistencia de un aparato burocrático estatal desarrollado en los territorios históricos, hacía imposible a la hacienda central supervisar y ejecutar el cobro de impuestos entre los ciudadanos vascongados. Así las cosas, al Gobierno de Cánovas no le quedó otro remedio que delegar en las propias Diputaciones de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa las tareas de recaudo. La realidad concreta económica y política del momento marcaba el camino más cómodo a seguir y el resultado final fue el Concierto Económico.

Es importante aclarar que la inexistencia de obligaciones tributarias hacia el Estado Español no significaba que los ciudadanos vascos disfrutaran de exenciones fiscales. Estos estaban sometidos a una doble fiscalidad, por un lado la municipal y por otro la foral. Es decir, las diputaciones conocían el estado de la economía de sus representados, y estaban dotadas del necesario aparato para la cobranza de impuestos. Éste estaba formado por los celadores y recaudadores de arbitrios provinciales que con base en los fielatos que existían en todos los pueblos, cobraban los gravámenes que pesaban sobre los artículos de consumo que se introducían o salían de los mismos, mediante el pago directo de los tributos que debían abonar los propietarios de las mercancías, animales, y todos aquellos productos destinados al consumo humano y animal en el momento de declararlos.

Sobre la base de esta fiscalidad y de las competencias administrativas y políticas de que gozaban las instituciones forales, éstas potenciaron políticas viarias, sociales, económicas y culturales. Estos aspectos se plasmaron en la construcción de infraestructuras viarias como carreteras y ferrocarriles, como el ferrocarril de Triano en el caso vizcaíno; en el fomento de la beneficencia como forma al uso de auxilio a las clases sociales más desfavorecidas, con la creación y subvención de instituciones como los asilos y casas de maternidad; en el fomento de la educación con la participación en instituciones como el Colegio de Sordomudos y Ciegos de Vizcaya y del Instituto Vizcaíno, mediante la participación en sus juntas directivas y la financiación de sus presupuestos de gastos; y con el fomento de la economía mediante la participación activa en las juntas directivas de establecimientos financieros y bancarios como la Caja de Ahorros Vizcaína.

De esta forma, nos encontramos con unas diputaciones acostumbradas a gestionar activamente el desarrollo de las infraestructuras viarias, culturales, económicas y benéficas de la provincia. Generalmente la forma de participación en este tipo de instituciones y establecimientos de índole benéfica, sanitaria, educativa y económica fue, además de la propia fundación y el posterior mantenimiento económico, la comisión de diputados para formar parte activa en sus juntas de gobierno.

Como ejemplo sirva la Escuela de Artes y Oficios de Bilbao, cuya junta directiva estaba formada entre otros por concejales del Ayuntamiento de Bilbao y por diputados de la Diputación de Bizkaia. La propia Junta presentaba su memoria anual y el balance de las cuentas del ejercicio académico finalizado a ambas instituciones  y una vez aceptado por ellas subvencionaban a partes iguales los gastos del establecimiento, así mismo presentaban el presupuesto general de gastos e ingresos para el siguiente ejercicio con objeto de obtener la aprobación por estas activas instituciones.

Como se puede comprobar, las diputaciones y juntas generales estaban imbuidas de un claro sentimiento de participación activa en la sociedad a la que representaban. Este tipo de políticas, tras la abolición foral, continuarán ejercitándose gracias al propio Concierto Económico, al reconocer de hecho, parte de la capacidad administrativa que las Diputaciones disfrutaban con anterioridad.

 Sin el propio régimen concertado, casi con seguridad podemos afirmar que se habrían perdido parte de las mejoras y del fomento cultural, social y económico de que las diputaciones de estos territorios fueron adalides.

 2.- Los acontecimientos antesala del Concierto Económico 

La Ley de 21 de julio de 1876, llamada abolicionista de los Fueros Vascos, impuso a Álava, Bizkaia y Gipuzkoa la obligatoriedad de contribuir con hombres al servicio de las armas del Ejército español y de contribuir en proporción a sus haberes a los gastos del Estado, mediante el pago de tributos.

Al mismo tiempo autorizaba al Gobierno para aplicar cuantas reformas considerase necesarias en el régimen foral con objeto de garantizar “el bienestar de los vascongados” así como “el buen gobierno y la seguridad de la nación”, escuchando previamente a los delegados de estos territorios si se consideraba adecuado. También aclaraba las exenciones que se establecían a ambas prerrogativas y quienes de entre los vascongados podían acogerse a ellas, siendo en la teoría escrita únicamente favorecidos los liberales, aunque como veremos, en el Concierto Económico se establecieron exenciones fiscales compensatorias, de forma genérica, sin especificar la forma en que éstas beneficiarían únicamente a quienes recogía la ley.

Tras la promulgación de esta ley abolicionista, las Diputaciones Forales y Juntas Generales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, adoptaron una actitud de resistencia. Su principal objetivo fue obtener la derogación de la propia legislación al considerarla un contra fuero; era un atentado directo contra sus usos, franquicias y libertades, y contra las leyes promulgadas tras el Convenio de Bergara con que se dio por finiquitada la primera guerra carlista.

Desde el primer momento las relaciones entre el Gobierno y los representantes del Estado por un lado, y las instituciones forales por otro, se tornaron muy tensas. Las Diputaciones Forales no se mostraron acordes con esta medida y se negaron a acatar la ley, así como las sucesivas disposiciones que les exigían el pago de tributaciones.

Durante el mes de septiembre de 1876, el Gobierno español autorizó las convocatorias de Juntas Generales en Gipuzkoa y en Álava, sin embargo, prohibió la reunión de las Juntas Generales de Bizkaia. Esta prohibición fue resultado directo de la negativa a acatar la real orden de seis de abril de ese mismo año que establecía la capitalidad de la provincia en la villa de Bilbao, en detrimento de Gernika, donde hasta ese momento se habían celebrado las Juntas.

La medida en si misma fue significativa, el gobierno de Madrid trataba de romper con el simbolismo que Gernika implicaba en el ideario fuerista colectivo, Gernika y su roble eran la esencia del fuerismo. Desde este preciso instante la postura vizcaína se radicalizó. En el mes de octubre se reunieron en Bilbao los representantes de las tres Diputaciones Forales para acordar que postura conjunta era la más conveniente a adoptar. Esto se plasmó en la fijación como objetivo principal de la derogación de la Ley de abolición foral.

En los meses que continuaron se entablaron conversaciones y negociaciones de carácter oficioso entre el Gobierno y representantes vascos. Se trataba de llegar a un acuerdo aceptable para ambas partes. Sin embargo, estas negociaciones estuvieron abocadas al fracaso ante las posturas encontradas adoptadas por las partes, y así ocurrió.

Antonio Cánovas del Castillo, haciendo uso de las prerrogativas excepcionales que la ley confería al Gobierno, decidió adoptar algunas medidas coercitivas radicalizando su política, al tiempo que aprovechaba el estado de excepción en que continuaban viviendo las vascongadas desde el final de la guerra.  Su justificación era evidente; las Diputaciones se habían negado a acatar una ley sancionada por el Congreso y el Senado, instituciones que representaban el espíritu de la monarquía parlamentaria española.

El Gobierno, a través del General en Jefe del Ejército Norte, encomendó a sus representantes, los Gobernadores Civiles de Álava, Bizkaia y Guipúzcoa, la intervención de las Cajas de las Diputaciones Forales en el mes de diciembre del año en curso. Semejante instrucción respondía a la negativa de las diputaciones a satisfacer el pago de los suministros a las tropas del Ejército. Esta disposición levantó una gran polémica en las provincias vascongadas y alarmó a sus ciudadanos. Con el tiempo los propios vascongados acertarán a reconocer que continuaban entendiendo estos pagos como donativos que otorgaban graciosamente al Estado español, y no como obligaciones tributarias impuestas con el fin del régimen foral.

Otra de las medidas que mostraba el fin de esos privilegios fue el estanco del tabaco; hasta la fecha en las provincias vascongadas el tabaco era una industria de carácter privado, se consumía el que libremente se fabricaba en el interior de los territorios, a diferencia del resto de las provincias que estaban sujetas a su estanco, siendo de producción nacional y por cuenta del Estado su fabricación. Sin embargo, y para paliar el desempleo y desamparo que esta disposición supondría para un nada despreciable número de población se acordó autorizar la instalación de una fábrica de tabacos en Bizkaia, en la que se emplearía a parte del personal hasta entonces ocupado en el sector. Este ordenamiento no entrará en vigor hasta el uno de julio de 1878.

Al propio tiempo que se sucedían estas disposiciones, el Gobierno comisionó al Conde de Tejada para que en viaje de visita se entrevistara con los representantes vascongados en sus territorios. El objetivo era llegar a un acuerdo en la fórmula para efectuar las operaciones de recaudo de impuestos. Se pretendía que las diputaciones se encargarán de éstas manteniendo cierta autonomía administrativa, necesaria para cumplir con sus tareas. Se entrevé la fórmula que posteriormente sancionará el Concierto Económico.

También estas negociaciones fracasaron, debido a la actitud vascongada, al mantener sus representantes políticos la aspiración de que fuera derogada la ley abolicionista, legalidad que por otra parte se negaban a reconocer, considerando todas estas medidas gubernamentales un contra fuero. La conducta vascongada empezará a tildarse desde Madrid como “intransigente”, y en los meses sucesivos se diferenciará entre vascongados “transigentes” e “intransigentes”.

 El año 1877 se inició con la orden gubernamental que disponía que debían verificarse el alistamiento militar, con el ingreso de quintos en las cajas de reclutamiento que se formarían en cada uno de los ayuntamientos vascongados.

La sólida unión que hasta la fecha habían mostrado las diputaciones se rompió. Por un lado Álava y Gipuzkoa, adoptando una actitud más prudente, al entender que les resultaría más conveniente negociar con el Gobierno y acatar el reclutamiento de sus mozos.

Así, la Diputación guipuzcoana consiguió que los ayuntamientos abrieran las cajas de reclutamiento y verificarán la inscripción de quintos en ellas a cambio de comprometerse la institución foral a sufragar los gastos para la redención de éstos. De esta forma, acatando la legalidad vigente española que permitía a quienes podían pagar la cantidad estipulada quedar exentos de realizar el servicio militar, los mozos guipuzcoanos en edad de ingresar en el Ejército quedaron redimidos de esta obligación. Con esta decisión Gipuzkoa acataba, en parte, la legalidad de 21 de julio del año anterior, satisfaciendo las aspiraciones gubernamentales, al tiempo que evitaba que los ayuntamientos la colocarán en una posición difícil atrincherándose en el fuerismo.

Tanto las Juntas Generales de Álava como las de Gipuzkoa, aunque por separado, acordaron negociar con el Gobierno sobre distintas cuestiones planteadas por la Ley de 21 de Julio, trataban de conservar su organización foral y administrativa, y obtener una aplicación de esta ley lo más ventajosa posible. Ambos territorios evitaron enfrentarse nuevamente a los representantes del Gobierno.

En contraposición, Bizkaia se mantuvo coherentemente firme en la actitud sostenida desde el principio de todo este espinoso asunto. En primer lugar, sus ayuntamientos, aunando posturas con las autoridades forales, se negaron a realizar las operaciones de quintos. Como resultado, el Gobierno nombró una Junta Provincial formada por los jueces de distrito de Bizkaia para que se encargaran de verificar el ingreso en la caja de reclutamiento de los mozos en edad de prestar servicio en el Ejército.

Así, las autoridades municipales y las forales quedaron relegadas a un segundo plano. Fue un golpe de efecto del Gobierno que propició el cumplimiento inmediato de la legalidad impuesta, sin que diera tiempo a organizar la oposición interior de los ciudadanos vizcaínos. En los últimos días de abril fueron disueltas las Juntas Generales de Bizkaia en castigo por su actitud “intransigente”. Inmediatamente después, con fecha 5 de mayo de 1877, el Gobierno dictó un Real Decreto derogando en su totalidad el régimen foral en Bizkaia.

Este Real Decreto nivelaba Bizkaia, administrativa y gubernamentalmente, al resto de las provincias de la monarquía; autorizaba al Ministro de la Gobernación para sustituir en la forma que considerase más conveniente la Diputación Provincial que debía, a su vez, reemplazar a la Diputación Foral; determinaba la obligación de la provincia de contribuir a todas las cargas impositivas del Estado, como lo hacían las demás provincias de España y quedaba el Ministerio de Fomento encargado de la conservación y mantenimiento de todas las carreteras generales enclavadas en este territorio. De esta forma todas las atribuciones políticas y administrativas de las instituciones forales pasaban a ser responsabilidad directa del Estado y de sus representantes. El régimen foral quedaba suprimido; las libertadas vizcaínas habían sido aniquiladas de un plumazo. Era la respuesta del Gobierno canovista a la intransigencia vizcaína.

Durante los siguientes meses la situación se mantuvo en un tenso impás de espera. El 21 de noviembre el Gobierno legisló la supresión del régimen foral en Álava y en Gipuzkoa, tal y como había hecho meses antes en Bizkaia. Esta medida respondió por un lado, a la necesidad gubernamental de hacer cumplir la ley de abolición foral, y por otro, se trató de evitar las resistencias que pudieran presentar las instituciones forales a la aplicación de un real decreto dictado días antes, el 13 de este mismo mes, y que sentaba las bases de la parte fiscal del Concierto Económico, convocando a las diputaciones, desde este momento provinciales, para que enviaran sus comisionados a Madrid con objeto de estudiar y negociar con los representantes gubernamentales todos los extremos en la aplicación de las cargas contributivas.

Como pista significativa de la situación imperante y de la falta de conocimiento veraz sobre la riqueza de estos territorios de que el Gobierno carecía, basta señalar que en este decreto se establece la obligación de los ayuntamientos y diputaciones provinciales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa de facilitar a los representantes de las administraciones económicas  todos los datos económicos necesarios para la formación de los padrones industriales.

Inmediatamente después, la real orden de 12 de diciembre, consignaba algunas de las atribuciones administrativas de que van a gozar estas nuevas diputaciones, y que se irán viendo ampliadas con el tiempo para poder dar cumplimiento al propio Concierto Económico. Era inevitable el reconocimiento gubernamental, después de haber sido suprimidas, de ciertas prerrogativas administrativas que permitieran a las autoridades provinciales asumir las operaciones de recaudo de tributaciones para satisfacer los cupos concertados.

Como se puede suponer, fueron los liberales de corte más moderado y negociador, aquellos llamados “transigentes”, quienes aceptaron su nombramiento como diputados de estas nuevas Diputaciones Provinciales. Quedando relegados de la esfera política, en un primer momento, los liberales que habían mostrado una sensibilidad de corte fuerista más radical, así como dos años antes habían quedado los carlistas fuera del campo.

Como hemos comprobado, en los meses que mediaron entre julio de 1876 y febrero de 1878 se fueron gestando las bases del Régimen Concertado entre el Gobierno de España y los sectores políticamente liberales de corte más negociador a pesar de su fuerismo.

3. La Sanción del Concierto Económico: El Real Decreto de 28 de febrero de 1878

En diciembre de 1877 las diputaciones provinciales mandaron por separado a sus representantes a Madrid, para cumplir las últimas disposiciones gubernamentales. Se trataba de negociar una fórmula adecuada para las partes, pero sobre todo para el Gobierno. El objetivo prioritario era acordar una cantidad tributaria concreta que los Vascos se verían obligados a abonar. Lo que se negoció fue el monto final que cada diputación debería satisfacer al Gobierno con periodicidad anual. Además se determinaban los conceptos tributarios que quedaban encabezados dentro del Concierto, por lo que el Gobierno, en el caso concreto de que quisiera, no podría cobrar directamente estas cargas, debiendo modificarse el propio Concierto.

El Gobierno, ante su incapacidad para recaudar directamente los impuestos entre las poblaciones vascongadas, tuvo que disponer otra fórmula que le supusiera ingresos tributarios anuales de estas provincias. De esta forma y ante la inexistencia de estadísticas económicas sobre Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, estableció las cantidades contributivas de forma teórica, utilizando los datos económicos conocidos sobre la riqueza de otras provincias con similar extensión y población, así determinó las cantidades que cada diputación debía abonar anualmente.

Las negociaciones versaron sobre estas cantidades y los conceptos tributarios en que quedaban repartidas. En éstas se fijaba la cantidad liquida anual que las diputaciones habían de abonar, aunque en la legislación que consignaba estos cupos se indicaba, además, la cantidad teórica, que era superior a la negociada, de tal forma que en el Concierto Económico se señalaba inicialmente una cantidad general, llamada cupo teórico, pero que resultaba modificada tras la aplicación de los descuentos que se determinaban en el mismo fijándose la cantidad que en la práctica debían satisfacer anualmente, lo que se llama cupo líquido.

En este primer momento histórico del Concierto Económico, en su instauración como régimen, hubo dos tipos de descuentos que quedaron recogidos y se aplicaron al cupo teórico. Por un lado, los gastos derivados de determinados servicios que ofrecían las diputaciones, sustituyendo a los representantes gubernamentales que las realizaban en las demás provincias del reino. También se incluían los llamados gastos recaudatorios, que consistían entre otros, en el pago de salarios a los agentes encargados de verificar las recaudaciones, y además los derivados de aquellas atribuciones que quedaron en manos de las diputaciones suplantando en este caso al propio Estado, como el mantenimiento de infraestructuras viarias y de los cuerpos de Miñones y Miqueletes. Se añadían los gastos ocasionados por el sostenimiento del Culto y Clero.

Pero hubo un segundo tipo de descuentos, los derivados directamente de la ley de 21 de julio de 1876, que disponía exenciones fiscales compensatorias para las personas y pueblos que por su liberalismo habían sufrido perjuicios económicos durante la guerra. Este tipo de desgravaciones no se aplicarán en las sucesivas renovaciones negociadas del régimen concertado. Sin embargo, los descuentos por este motivo favorecieron a todo el grueso de la población vascongada, sin que en la práctica se llegarán a beneficiar únicamente aquellos a quienes iban dirigidos.

De esta forma y para que sirva como ejemplo gráfico veamos como quedaron repartidas las contribuciones en el caso vizcaíno tras la negociación del concierto económico:

El cupo teórico se fijó en 1.277.081 pesetas.

El cupo líquido quedó en 857.765, 49 pesetas.

El cupo general (teórico) a satisfacer estaba distribuido tributariamente de la siguiente forma:

1.- Contribución de inmuebles, cultivo y ganadería……. 846.718 pesetas.

2.- Contribución industrial y de comercio………………94.983 pesetas.

3.- Por equivalencia  del impuesto de derechos reales

y transmisión de bienes…………………………..    21.312 pesetas.

4.- Por equivalencia de la renta de papel sellado……….30.721 pesetas.

5.- Por el impuesto de consumos y cereales……………..144.167 pesetas.

6.- Por el impuesto de consumo de sal………………….139.180,50 pesetas.

A estas cantidades se descontaban determinados tantos por cientos para cada provincia; para Bizkaia estas rebajaran fueron: 

Sobre la contribución de inmuebles, cultivo y ganadería:

1.- las contribuciones para el sostenimiento del culto y clero.

2.- el 35% por exenciones locales y personales, según determinaba la ley de 21 de julio de 1876, en compensación por los perjuicios ocasionados por la guerra.

3.- el 2,62% por los gastos de recaudación.

También se deducían los gastos generados por el sostenimiento del cuerpo de Miñones en el caso vizcaíno, y de Miqueletes en el caso guipuzcoano. 

Sobre la contribución industrial y de comercio:

1.- el 75% por exenciones locales y personales.

2.- el 3,40% por gastos de recaudación. 

Así se llegaba al cupo líquido negociado entre los representantes provinciales, que cumplían las instrucciones de las diputaciones, y el Ministro de Hacienda y sus técnicos. De igual manera que hemos ilustrado el cupo concertado para Bizkaia se puede hacer con los cupos para Álava y Gipuzkoa. El primer territorio fue el que más dinero satisfizo, y Álava la que menos, sobre la base de sus condiciones económicas.

Si bien, también para las diputaciones era importante fijar una cantidad que no fuera excesiva ni onerosa, no perdieron de vista lo importante que resultaba que el Gobierno reconociera sus atribuciones administrativas. Ya no se trataba tanto de obtener la reintegración foral, sino de conseguir el reconocimiento escrito de su capacidad de gestión.

Sin embargo, y una vez firmado el Concierto Económico, tuvieron que conformarse con las competencias reconocidas por la real orden de 12 de diciembre de 1877. En ésta se dejaba libertad a las mismas para la recaudación de impuestos entre sus pueblos en la forma que considerasen más ajustada a su propia realidad.

Al propio tiempo los ayuntamientos debían someter a la aprobación de sus diputaciones la creación de arbitrios, siendo previamente aprobados por el Gobernador Civil, y debían someter a éste los presupuestos anuales de gastos e ingresos, previo consentimiento de las diputaciones. De esta forma, las diputaciones resultaron favorecidas y su preeminencia administrativa fue manifiesta con respecto a los ayuntamientos. Cada una de estas diputaciones suplantó al Gobierno en las relaciones que mantenía con los demás ayuntamientos de España.

El Concierto Económico quedó sancionado por el Gobierno de la monarquía en el real decreto de 28 de febrero de 1878, estableciendo su vigencia por un periodo de ocho años, finalizado este plazo podía o no producirse su renovación, pero en cualquier caso debían ponerse de acuerdo previamente el Gobierno y las Diputaciones de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa para la firma o revocación del mismo.

También en el artículo noveno se establecía que las provincias vascongadas quedarían obligadas al pago de cualquier nueva contribución, renta o impuesto que se pudiera introducir en las sucesivas leyes presupuestarias, siendo oídas las diputaciones por el Gobierno antes de fijar la forma en que deberían satisfacerse. Por tanto, y a lo largo de los años de vigencia los cupos podían ser alterados, como de hecho sucedió.

Así podemos determinar que el Concierto Económico, resultó ser el fruto consecuente y directo de todos estos meses de negociaciones, desavenencias y medidas coercitivas gubernamentales, y quedó fijado como resultado directo de las últimas legislaciones dictadas por el gobierno canovista entre noviembre y diciembre de 1877, en cumplimiento de la nueva legalidad impuesta tras la aprobación y sanción de la ley de 21 de julio de 1876.

 

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[1] Utilizamos la terminología que utilizaban los propios vascos en el siglo XIX.

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